PGMC 2025 – Uma decisão equivocada que precisa ser reformada

O setor de telecomunicações brasileiro e em especial aquele formado pelas empresas chamadas competitivas, aquelas que não têm poder dominante como os grandes players do setor, foi surpreendido por uma inacreditável reforma do voto apresentado ao Conselho Diretor da Anatel em abril passado, que trazia o resultado de 5 anos de tratativas que geraram o consenso proposto no voto em questão.

Tudo resultado da ação de um Conselheiro da Agência que, na qualidade de Conselheiro Vistor, reformou todo o consenso que fora construído em torno da inclusão dos serviços de MVNO na definição de mercado relevante e portanto protegido pelo que se denomina regulação “ex-ante”, como forma de garantir a competição neste subsegmento das telecomunicações em beneficio do consumidor brasileiro.

A Abratual se manifestou publicamente inconformada com esta mudança radical e prometeu contestá-la por diversas formas.

Mas antes de fazê-lo nos permitimos já trazer ao público os argumentos irrefutáveis que sustentam esta inconformidade.

A reviravolta no que fora proposto foi baseada em 3 pilares:

1. que há competição suficiente no segmento móvel entre as três operadoras dominantes, Vivo, Claro e TIM.
2. Que há um grande número de contratos MVNO registrados na Agência que demonstraria a viabilidade do segmento sem regulação prévia;
3. Que a não inclusão do MVNO no PGMC serviria de estímulo à construção de infraestrutura de redes móveis como um objetivo primordial da Agência.

O voto vistor apresentado prometia provar a premissa de a competição atual ser adequada. Houve menção a estudos que comprovariam esta afirmativa. Desde o início desafiamos esta afirmativa e vamos aqui contestá-la.

Mas, antes de atacarmos os dois pontos básicos a justificar a lamentável decisão, nos permitimos fazer duas considerações de caráter geral que desvendam um pano de fundo que facilita o entendimento do cenário atual e incoerência das alegações revisoras.

Em primeiro lugar, serviços móveis públicos são uma atividade altamente concentrada em grandes atores. Isto se verifica facilmente ao constatarmos a concentração acelerada de “players” tanto no Brasil como no mundo.  Os altos custos de espectro, a necessidade de altos investimentos em infraestrutura que precisam ser renovados a taxas altas, e vários fatores tornam a atividade exclusiva de grandes players com participação de mercado em grandes volumes e INVIABILIZA por completo a ideia de estimulo a investimento em infraestrutura por “players” menores e independentes.

Não há nenhuma viabilidade econômica para que a Anatel pense em estimular outros players a investir em infraestruturas móveis, exceto em pequenos nichos em mercados periféricos onde as grandes prestadoras historicamente têm deixado de atuar e continuarão a fazê-lo, a menos que sejam criados estímulos específicos que não as sempre utilizadas mas inócuas obrigações de investimentos.

Não há viabilidade no mundo móvel hoje para participantes dominantes que tenham menos que 300 a 500 milhões de assinantes globalmente.  As economias de escala impedem isto. Na China existem 2,7 bilhões de celulares nas mãos de poucos operadores. O mesmo se verifica nos EUA, Europa etc. E quem pensar em resistir a este fato vai somente atrasar o inevitável ao custo de enormes desperdícios.

Vamos lembrar que há menos de 25 anos o Brasil chegou a ter 42 operadoras de serviços móveis.

Portanto, a motivação numero (3) do voto Vistor é absolutamente inócua e, pior, perigosa para os consumidores e os cofres públicos.

A afirmativa feita no voto vistor de que “ corre-se o risco de desincentivar investimentos em infraestrutura por parte das operadoras de rede e de estimular dependência prolongada de MVNOs, em detrimento da competição baseada em rede própria, que é o vetor mais eficiente de rivalidade sustentável no setor móvel” é um completo contrassenso aos fundamentos do setor. Investimentos de pequeno porte em infraestrutura móvel são absolutamente inviáveis!

Neste sentido sugerimos assistir ao vídeo da apresentação de altíssimo nível feita pelo Presidente da Ericsson Latam South Rodrigo Dienstmann no ultimo Painel Telebrasil que pode ser vista no link   

É uma aula que antecipa os enormes investimentos na infraestrutura de Core que as redes moveis vão demandar já. Se alguém duvidava da inviabilidade de pequenos players locais no setor, esta dúvida desaparece nesta rápida aula.

O fato cru e cruel é o de que, além de convivermos com um mercado concentrado em três grandes operadoras, a Anatel cometeu o enorme erro de vender licenças regionais de SMP no chamado leilão do 5G. Erro porque estas empresas são inviáveis economicamente. Mas agora, naturalmente, buscam compensações e incentivos da Agência como a prevista “preferência” no próximo leilão do espectro de 700 MHz. Pior que isto: a Anatel acaba de publicar proposta para o leilão das faixas de 850 MHz, 2,3 GHz, 2,5 GHz e 3,5GHz repetindo o mesmo erro: destinar blocos exclusivamente para as empresas “regionais” economicamente inviáveis.

Erros são cometidos em toda parte, todos os dias. O importante quando acontecem é não insistir neles, mais ainda quando se está na posição de regulador de um setor tão vital e de capital tão intensivo.

Como se não bastasse observar o que vem acontecendo no mundo todo com a concentração de serviços móveis em um pequeno numero de grandes players, os eventos recentemente anunciados envolvendo a Echostar Americana do já lendário Charlie Ergan não deixam qualquer margem de dúvida: depois de adquirir grande quantidade de espectro para operar uma quarta rede móvel nos EUA à custa de um endividamento de US$ 26 bilhões, ele redirecionou sua estratégia e vendeu todo seu espectro, sendo uma parte para a AT&T por US$ 23 bilhões e outra à Starlink por US$ 17 bilhões, garantindo acordos para uso da futuras infraestruturas sem ter que duplicá-las.

Não poderia haver prova mais cabal e oportuna para servir de guia à Anatel para suas próximas decisões.

Ou a Agência reconhece seu erro e trata de consertá-lo de fato com medidas que aliviem compromissos destas empresas e lhes permitam um mínimo de sobrevida ou assistiremos a uma série de decisões que só acentuarão o erro. Aí incluídas todas aquelas que se afastem de utilizar o MVNO como instrumento único e essencial de competição no SMP em benefício do consumidor.

Mas há ainda uma outra consideração de caráter geral que precisa ser levada em conta quando analisamos o tema em tela: o retrocesso ao que se propunha na promoção do MVNO como instrumento de competição em benefício do consumidor brasileiro.

Os serviços de telecomunicações afetam praticamente todos os cidadãos e, portanto, precisam de regulação. São serviços públicos como energia, água, saneamento, assistência médica, entre outros, que podem ser prestados por empresas privadas mas sob uma regulação do Estado.

Esta regulação pode ser obtida de diversas formas e no Brasil adotou-se o modelo das Agências Reguladoras, a Anatel no caso de telecomunicações.

Cabe a estas agências atuar para regulamentar o exercício da atividade promovendo a oferta tão abundante quanto possível de serviços com preços da maior modicidade possível.

No caso do segmento de serviços móveis existem duas prioridades conflitantes que precisam ser equilibradas pelo Regulador: garantir a existência de empresas grandes e fortes que disponibilizem infraestrutura tão abundante, abrangente e de qualidade quanto possível mas, também, reconhecendo a natureza de poucos players do segmento e combater a tendência natural de cartelização na atuação destes poucos agentes.

Poucos grandes players em qualquer parte do planeta vão tender a combinar preços e, a menos que o regulador atue de forma competente contra esta tendência, estes players vão tirar vantagem do consumidor.

Ou seja, a missão do regulador em serviços móveis de telecomunicações é essencialmente um exercício de contradições: estimular e coibir. O correto equilíbrio entre estas duas forças é a medida de sucesso de um regulador em benefício do mercado consumidor.

Ora, como se não bastasse esta dificuldade estrutural de estimular e coibir, vemos que o papel do regulador não é exercido de forma abstrata. Ele é executado por um pequeno grupo de pessoas investidas de uma responsabilidade proporcional ao impacto negativo que uma regulação deficiente trará ao consumidor.

E este pequeno número de pessoas é levado por força do ofício que exercem a conviver de forma diuturna com uma verdadeira leva de executivos das grandes empresas, numerosos, preparados, bem pagos, auxiliados pelos mais competentes conselheiros que o dinheiro pode comprar. Um verdadeiro embate de um grande número de Golias contra Davis.

Davis representados por um grande número de pequenos players de empresas competitivas, em grande parte fraquinhos, pobrezinhos que tentam da melhor forma ser ouvidos e sensibilizar o regulador de sua importância em favor do consumidor final, o beneficiário final de todo este esforço que só será bem servido se o regulador conseguir equilibrar a desproporção de forças.

E é disto que se trata a necessidade imperiosa de reversão do voto aprovado para o PGMC pelo Conselho Diretor da Anatel.

Trata-se de um negócio de grandes players que o regulador precisa estimular, mas, ao mesmo tempo, controlar para coibir a cartelização. Este é o nome do filme. E o voto Vistor é um retrocesso inaceitável neste embate.

Além das questões macro que por si só já predizem o final do filme, o voto Vistor fez uso de dois argumentos inválidos que tratamos de contrapor agora, depois de desfeito o 3º argumento apresentado.

Vamos agora nos ater ao 1º argumento inválido: o de que há competição suficiente no segmento móvel no Brasil.

De certa forma temos que concordar que há competição. Mas ela é feita na forma restrita entre os três grandes players. Seus principais executivos são tentados a alinhar preços e somente permitir que seus “exércitos” realizem pequenas lutas de rua que não têm o efeito de comprometer sua busca por altas rentabilidades.

Evidente tal quadro quando observamos um fato público e notório ignorado no voto Vistor:  imediatamente após a aprovação da venda da Oi Móvel a seus concorrentes, estes promoveram aumentos lineares e no mesmo patamar percentual, ao mesmo tempo e apenas 15 dias após a aprovação. Como consequência, aumentaram suas receitas e lucros nos doze meses seguintes em 15% de forma linear, o mesmo percentual de aumento repassado logo após a venda.

Chega a ser irônico observar as entrevistas dos principais executivos das empresas para justificar estes aumentos de receita e lucros: melhoria da eficiência operacional, controle de custos, blá, blá, blá.

Tudo para esconder o fato de que quem está pagando pela compra da Oi Móvel não são os acionistas da Telefônica, Claro ou TIM: é o consumidor brasileiro pelo aumento de preços combinados pelos seus compradores. Desafiamos a Anatel e o Conselheiro autor do voto Vistor a provar o contrário.

Mas, abstraindo esta sintomatologia irrefutável, vamos nos debruçar sobre os “estudos” e “análises” prometidos pelo voto Vistor e agora disponibilizados em seu voto escrito.

Assim se manifestou em seu voto:

A análise quantitativa do mercado de SMP reforça que não houve indícios de redução da rivalidade após a saída da Oi Móvel S.A. e a redistribuição de seus ativos entre as três operadoras nacionais. Dados recentes de participação de mercado indicam que TIM, Vivo e Claro vêm perdendo market share desde a operação:

Gráfico 1 – Participação de Mercado no SMP dos Grupos Incumbentes

Fonte: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acessos

Ora, basta uma análise matemática simples para desqualificar a conclusão proposta. Segundo estes mesmos números a participação de mercado das três compradoras caiu 0,3% a cada seis meses em média no período. Ou seja, 0,3% por semestre! Perto de 2% em três anos…..Ou 900 mil assinantes por ano! Neste ritmo precisaríamos de outros 15 anos para chegar ao nível em que hoje o MVNO está no México.

E se olharmos com mais detalhes veremos que a “perda” de mercado das grandes MNOs se dá principalmente no segmento de IoT-M2M, que tem crescido mais do que o mercado em geral e no qual as grandes prestadoras estimulam as MVNOs por questões de planejamento tributário que as favorece.

Em outro segmento do voto assim se manifestou o Vistor:

Os indicadores de portabilidade numérica evidenciam dinamismo competitivo. Esse indicador continua em patamar elevado, superior a 5 milhões de solicitações anuais e com o ano de 2025 seguindo a mesma tendência já que seus dados são até o mês de junho. Tais métricas confirmam que os consumidores exercem pressão competitiva contínua sobre as prestadoras, o que enfraquece qualquer presunção de fechamento de mercado:

Gráfico 2 – Portabilidade efetivada inter-prestadoras

Fonte: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/portabilidade

Novamente os dados quando decodificados desautorizam a conclusão pretendida. A portabilidade numérica cresceu 5,7% entre 2019 e 2020 quando a Oi Móvel estava ativa; caiu 2,7% entre 2020 e 2021;  cresceu 10% entre 2021 e 2022 quando a Oi ainda competia; e caiu 33,7% (!) em 2023 logo após a venda da Oi; e caiu outros 10% em 2024, totalizando cerca de 45% de queda em dois anos e talvez fique estável em 2025.

De forma alguma os números de portabilidade numérica apresentados poderiam servir de suporte ao voto apresentado.

Por último, assim se manifestou o senhor Conselheiro sobre a “vitalidade” do segmento de MVNOS:

No que se refere ao ecossistema de MVNOs, os dados de credenciamento e ativação de acessos apontam para expansão contínua. Atualmente, existem mais de 180 MVNOs credenciadas junto à Anatel com contratos e aditivos em crescimento expressivo para atendimento de nichos corporativos e de M2M/IoT. Essa evolução espontânea indica que não existem barreiras intransponíveis à entrada e que os instrumentos regulatórios vigentes já garantem contestabilidade suficiente para o segmento de operação virtual:

Gráfico 3 – Acumulado de Contratos e Aditivos de MVNO

Fonte: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/competicao

A apresentação de números de “contratos e aditivos” no quadro acima apesar do caput da manifestação citar 180 MVNOs e não 300 “contratos e aditivos” já causa estranheza. Só faz reforçar a convicção de que o Conselheiro Vistor em sua manifestação buscou subsidiar, sem qualquer respaldo concreto, sua posição já tomada de deixar o MVNO sem futuro.

Como pode-se verificar no relatório Teleco de junho de 2025 (https://www.teleco.com.br/mvno_br.asp) eram 24 contratos de MVNO totais em 2019; 90 em 2020; 132 no total em 2021; 134 em 2022; 144 em 2023; caindo para 142 em 2024 o que imagina-se seja apresentado como um segmento vigoroso. Isso com 142 iniciativas e não 180 ou 300!!!

Reforça esta constatação o que informa o AIR realizado pela Agência:

“O estudo avalia o grau de rivalidade no mercado, identificando 27 empresas autorizadas pela Anatel a operar no SMP, incluindo operadoras tradicionais e MVNOs (Operadoras de Rede Virtual Móvel).”

Para analisar o tema por outro ângulo, reproduzimos a manifestação da Telefônica-Vivo quanto ao tema no decorrer do processo, igualmente sem qualquer base na realidade mas com a intenção reduzir a competição mantendo o MVNO como serviço irrelevante à sociedade:

1. AS MEDIDAS ASSIMÉTRICAS DEFINIDAS PARA O MERCADO DE MVNO

Na AIR, apontou-se que o mercado do SMP apresenta desafios à entrada…….

Na conclusão deste tema, sugeriu-se a adoção da Alternativa C, sob o fundamento de que seria a opção que proporciona a melhor relação entre custos e benefícios para os diversos afetados, buscando assim reduzir as barreiras à entrada, promover negociações em condições transparentes de preços e prazos, e realizar análises da replicabilidade dos preços propostos pelos Grupos com PMS. Segundo o Relatório da AIR, isso facilitaria o acesso a esse insumo essencial no mercado, contribuindo para o desenvolvimento do setor.

No entendimento da TELEFÔNICA, a Oferta de Operação Virtual do SMP não deve ser considerada um mercado relevante de atacado sujeito a medidas assimétricas no âmbito do PGMC.

Isto porque, de acordo com dados da consultoria Teleco,37 já operam no Brasil mais de 130 MVNOs, número muito maior quando comparado com outros países do mundo, o que demonstra, por si só, que não existe falha de mercado para a entrada desses atores.

Não há, de fato, qualquer justificativa que sustente a inclusão do MVNO como mercado relevante no PGMC e as respectivas medidas assimétricas, sendo certo que o Regulamento de Redes Virtuais do SMP (RRV-SMP) já é suficiente para regular esse mercado.

Quando se identifica apenas uma possibilidade de exercício de poder de mercado, ou quando não houver efetiva demonstração de atendimento de qualquer das condições do triplo teste acima descrito, a Agência deve preferir lançar mão da regulação ex post, tratando individualmente os processos, evitando, assim, obrigações e restrições a empresas que, apesar de possuírem algum poder de mercado, não o exercem.

O mercado de MVNO, antes mesmo da adoção dos remédios propostos no processo de venda dos ativos móveis da Oi, sempre funcionou possibilitando a entrada de diversas empresas. A própria TELEFÔNICA tem uma equipe dedicada ao desenvolvimento do negócio de MVNO, tendo celebrado diretamente 12 contratos, com resultados representativos, tanto na perspectiva de receita, quanto
de clientes.

Nas tabelas ao fim deste artigo, fazemos uma análise muito ligeira da situação de todos os contratos registrados. Mas claro que a Anatel tem muito mais condições de apurar tal status de forma acurada pois autoriza os contratos, conhece as relações societárias entre as empresas e os números de assinantes lhes são reportados.

Tomando-se como exemplo o número de 12 contratos citados pela Telefonica-Vivo vale esclarecer que:

1. Dos 12 contratos assinados um é objeto de disputa judicial por descumprimento contratual. Nele, a Telefônica-Vivo pretendeu apossar-se da base de clientes de sua Credenciada sendo impedida por medida cautelar concedida pela Anatel:
2. Vários deles sequer chegaram a entrar em atividade (Virgin, Digga) ou já foram desativados na prática (Brisanet, Desktop). Restam 4-5 com resultados que precisam ser analisados com cuidado: NLT exclusivamente M2M, FiqueMovel e BrazMovel de pequeno porte, sendo a Telecall a única com certa expressão. Todos assinados antes de 2022 com a exceção da BrazMovel em 2024.
3. Mais do que isto, cabe registrar que depois de várias iniciativas de MVNOs próprios e de terceiros na América Latina desde 2011-2012, a Telefônica decidiu desativar todas suas atividades próprias a partir de 2019, tendo inclusive expandido esta decisão para colocar à venda todas as suas subsidiárias na região onde não tivesse posição dominante em mercados de grande porte, devendo restar apenas o Brasil no portfólio;

Por último, a manifestação de um grande número de associações de empresas competitivas contrárias à frustração de suas expectativas quanto ao futuro do MVNO no PGMC por si só desautoriza a conclusão proposta de que “Intervenções ex ante excessivas podem reduzir os incentivos à celebração espontânea de acordos de MVNO, introduzindo custos regulatórios e incertezas que podem desestimular novos entrantes”.

De fato, e com toda vênia, infelizmente todas as justificativas apresentadas no voto vistor para destruir o trabalho regulatório da Anatel construído ao longo de três anos e de inúmeras analises, documentos, audiências, em relação ao MVNO não tem sustentação na realidade e por isto será combatido.

Anexo I

Em 2024, o Brasil possuía 142 MVNOs, sendo 16 autorizadas e 126 credenciadas.

A lista das MVNOS é apresentada a seguir.

MVNOs Autorizadas 

Em 2024, o Brasil possuía 15 MVNOs autorizadas.

A Porto seguro encerrou suas operações em 2019 e a Virgin Mobile possui autorização, mas nunca chegou a operar.

MVNOs Credenciadas 

Em 2024, o Brasil possuía 126 MVNOs credenciadas.

* A Vero não atualizou a relação de MVNOs em 2025

Apresenta-se a seguir a relação de credenciadas de cada Operadora ou MVNO Autorizada.

* A Vero atualizou a relação de MVNOs em junho de 2025